1. ПОНЯТИЕ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ И ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
Финансовая система страны — это совокупность финансовых отношений и регулирующих
их институтов. Финансовые отношения как важнейшая составная часть экономических отношений
представляют собою систему отношений по поводу образования, распределения и использования
финансовых ресурсов. Они возникают между государством, с одной стороны, юридическими и
другими лицами — с другой; физическими и юридическими лицами; юридическими лицами,
отдельными государствами.
В связи с этим в финансовой системе выделяют три взаимосвязанные подсистемы: финансы
государства; финансы хозяйствующих субъектов; финансы населения.
Финансы государства (государственные финансы) — это денежные фонды государства, а
также совокупность форм и методов их образования и использования. Их назначение — финансовое
обеспечение функций, присущих государству. Элементами государственных финансов являются
бюджетная система, внебюджетные фонды, валютные резервы и т.д.
Бюджетная система страны представляет собой совокупность бюджетов различных уровней.
Ее структура зависит от государственного устройства и административно-территориального
деления страны. В странах с федеративным устройством бюджетная система является трехуровневой:
бюджет центрального правительства (федеральный бюджет); республиканские,
областные, краевые бюджеты, бюджеты земель, штатов, провинций и т.д.; местные бюджеты. В
странах с унитарным устройством бюджетная система двухуровневая: бюджеты центрального
правительства; местные бюджеты.
Между бюджетами различных уровней существуют довольно сложные отношения, связанные
с разделом источников бюджетных доходов, финансированием местных бюджетов со стороны
центрального правительства.
К бюджету примыкают внебюджетные фонды, которые находятся в распоряжении центральных
или местных органов власти. Они создаются за счет специальных налогов, займов и имеют
целевое назначение: строительство дорог, подготовка и переподготовка кадров, социальное
страхование и т.д. Их примером в России могут служить Пенсионный фонд, Дорожный фонд,
Фонд занятости.
Финансы хозяйствующих субъектов — это денежные фонды фирм, которые обеспечивают
процессы производства и воспроизводства на уровне первичного звена; совокупность форм и
методов их образования и использования.
Финансы населения — это денежные средства, которые формируются у жителей страны из
доходов, получаемых на основе трудовой и иной деятельности, и расходуются на текущее
потребление и сбережение.
Центральным звеном финансовой системы являются государственные финансы, прежде
всего государственный бюджет, поскольку он играет решающую роль в макроэкономическом
регулировании экономики.
116
Различают две модели построения финансовых систем, соответствующие двум типам
экономики. Одна модель финансовой системы основана на принципе фискального федерализма и
присуща странам с современной рыночной экономикой. Ее отличительная черта — самостоятельность
бюджетов всех уровней, четкое разграничение функций между ними и проведение
самостоятельной финансовой политики. Так, бюджет центрального правительства финансирует
расходы на общие социальные программы, национальную оборону и др. Местные бюджеты
финансируют расходы на образование, здравоохранение, благоустройство дорог и территорий и
др. Это достигается благодаря тому, что источники формирования доходной части бюджетов всех
уровней разграничены.
Однако собственных источников местным органам власти, как правило, оказывается
недостаточно, поэтому во многих странах действует система субсидий. Субсидии предоставляются
в форме дотаций для покрытия дефицитов местных бюджетов или в форме субвенций для
финансирования целевых мероприятий. По своей природе субсидии есть часть налоговых
поступлений центральных органов власти, передаваемых в местные бюджеты.
Таким образом, в бюджет центрального правительства не входят бюджеты участников
федерации и местных самоуправлений. В настоящее время принцип фискального федерализма
используется при построении финансовой системы в Российской Федерации.
Другой тип финансовой системы основан на принципе демократического централизма и
присущ странам с плановой экономикой. Его отличительные черты: централизация большей части
финансовых ресурсов в руках государства, причем не только средств государственного бюджета,
но и доходов социального, государственного имущественного и личного страхования; строгий
контроль с его стороны за финансами хозяйствующих субъектов; бюджеты нижестоящих звеньев
выступают как составная часть бюджетов вышестоящих, что ограничивает возможности
участников федерации и местных самоуправлений в проведении самостоятельной финансовой
политики. Именно таким образом была построена финансовая система и государственный бюджет
СССР.
Проблемы формирования и взаимодействия бюджетов различных уровней — предмет
экономической и политической борьбы федерального центра и территорий. Субъекты Федерации
настаивают на одноканальной системе налогообложения. Суть ее состоит в сборе налогов на
местах, в рамках отдельных территориальных образований, а затем — в передаче в федеральный
бюджет определенной фиксированной величины.
Очевидно, что финансовая система государства воспроизводит все процессы по производству
и распределению ВНП, поэтому политика государства по отношению к ней является одним из
важнейших регуляторов развития национальной экономики. Такая политика называется
финансовой и представляет собой совокупность мероприятий государства по мобилизации,
распределению финансовых ресурсов, их использованию на развитие национальной экономики
(на основе финансового законодательства). Она складывается из двух взаимосвязанных
направлений деятельности государства: в области налогообложения и регулирования структуры
государственных расходов с целью воздействия на экономику (фискальная политика) и в области
балансирования государственных доходов и расходов, регулирования бюджетных дефицитов
(бюджетная политика).
Конкретное содержание этих направлений зависит от экономического состояния страны.
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
Государственный бюджет является центральным звеном финансовой системы страны.
С одной стороны, он отражает состояние экономики, с другой — является мощным инструментом
воздействия на экономическое развитие.
Государственный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, которым
располагает государство для выполнения присущих ему функций. В бюджете находит отражение
структура доходов и расходов государства. Можно сказать, что бюджет — это годовой план доходов
и расходов государства, который утверждается в законодательном порядке.
Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом страны.
По завершении финансового года исполнительная власть отчитывается о своей деятельности.
117
Государственный бюджет всегда представляет собой компромисс, который отражает соотношение
сил основных групп носителей различных социально-экономических интересов в стране.
Расходные статьи бюджета показывают направления использования бюджетных средств.
Они подразделяются на расходы по государственному управлению; военные расходы (не только
прямые, но и косвенные, к числу которых относятся выплаты процентов по военным долгам,
пенсии и пособия инвалидам войн, ветеранам и т.д.); расходы на социально-экономические цели,
среди которых все более значимое место занимают расходы на создание социальной инфраструктуры,
в первую очередь на образование и здравоохранение; финансирование народного
хозяйства (расходы, связанные с созданием благоприятных условий для функционирования
производственных секторов экономики и др.).
Расширение функций государства сопровождается и увеличением его расходов, причем
темпами, превышающими темпы роста ВНП. Это означает огосударствление процессов
производства и распределения ВНП.
Доходы государственного бюджета формируются за счет налогов, взимаемых различными
уровнями власти, сборов, пошлин; поступлений из внебюджетных фондов (платежи и взносы);
государственных займов; доходов от внешнеэкономической деятельности и т.д.
Идеальное исполнение государственного бюджета — это полное покрытие расходов
доходами и образование остатка средств, т.е. превышение доходов над расходами, называемое
профицитом. Этот остаток правительство может использовать при непредвиденных обстоятельствах,
для долгосрочных выплат, может перенести его в бюджет следующего года и т.д.
Однако на практике во всех развитых странах имеет место значительное превышение
расходов над доходами. Следствием этого становится бюджетный дефицит, имеющий тенденцию
к росту и приобретающий хронический характер. В основе хронической дефицитности государственного
бюджета много причин. К их числу можно отнести: расширение экономических и
социальных функций государства, что влечет за собою увеличение расходов; текущее колебание
хозяйственной конъюнктуры.
Дефицит, который возникает в результате проведения стимулирующей фискальной политики,
называется активным, а бюджетный дефицит, вызванный сокращением государственных доходов
в результате падения экономической активности, — пассивным.
Оценивается бюджетный дефицит как в абсолютных размерах, так и в процентах (долях) к
ВНП (ВВП).
Бюджетный дефицит является, с одной стороны, следствием глубокой несбалансированности
в экономике, а с другой — сам становится причиной серьезных потрясений в сфере денежного
обращения. Вот почему регулирование бюджетных дефицитов стало одним из важнейших
направлений финансовой политики государства. Размер бюджетного дефицита должен устанавливаться
в пределах возможностей государства покрыть его или профинансировать. Итак,
бюджетная политика — это политика балансирования доходов и расходов бюджета; это программа
финансовых мероприятий, которые включают контроль за размером бюджетного дефицита, поиск
источников его финансирования.
Существуют различные способы финансирования бюджетного дефицита, которые оказывают
различное воздействие на состояние денежного обращения и экономики в целом.
В большинстве развитых стран со времен перехода от золотого обращения к бумажноденежному
накоплен значительный опыт покрытия бюджетных дефицитов путем дополнительной
денежной эмиссии. К такому способу часто прибегали в критических ситуациях во времена войн,
длительных кризисов. Его последствия известны — подрывается устойчивость денежного
обращения. Поэтому в настоящее время правительства развитых стран избегают неоправданной
эмиссии денег. Основным способом покрытия бюджетного дефицита стало государственное
заимствование финансовых ресурсов путем выпуска и размещения ценных бумаг. Они могут
размещаться в Центральном банке. Учитывая их, Центральный банк выпускает в обращение
дополнительную массу платежных средств. Это так называемая «кредитная эмиссия». Инфляция
в этом случае также неизбежна, хотя протекает она, как правило, в более цивилизованных формах.
Государственные ценные бумаги могут размещаться в частном секторе экономики. Таким
образом привлекаются временно свободные денежные средства населения, банков, страховых и
промышленных компаний и т.д. На первый взгляд, такой способ покрытия бюджетного дефицита
118
не является инфляционным, так как дополнительных платежных средств не возникает, денежные
ресурсы перераспределяются от частных владельцев к государству. Однако для того чтобы
заинтересовать частных владельцев, ценные бумаги размещаются под достаточно высокие
проценты. Их выплата, как и погашение самого долга, становятся одной из главных расходных
статей бюджета. Таким образом, государственные заимствования в частном секторе с целью
покрытия бюджетного дефицита способствуют дальнейшему увеличению бюджетных расходов и
бюджетного дефицита.
Кроме того, когда правительство выходит на рынок ссудных капиталов в качестве заемщика,
это оказывает значительное влияние на соотношение спроса и предложения денежных ресурсов.
С одной стороны, отвлекаются ресурсы, которые могли бы стать частными инвестициями, в
результате чего спрос частных инвесторов удовлетворяется неполностью. С другой стороны,
происходит значительное повышение процентных ставок, что также ухудшает общие условия
инвестирования. Такие последствия государственного заимствования с целью покрытия
бюджетного дефицита получили в экономической теории название эффекта вытеснения частного
спроса на кредитные ресурсы государством. Этот эффект не исчезнет до тех пор, пока не
восстановится равновесие государственного бюджета. Однако он существенно ослабляется, если
государственные займы размещаются не внутри страны, а за рубежом.
К средствам финансирования бюджетного дефицита относят также доход от чеканки монеты
(эмиссионный доход), прибыль от продажи золота, поступления от приватизации.
Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается полностью выплачивать проценты
и в срок погашать государственные займы. Задолженность правительства накапливается и
превращается в государственный долг. Таким образом, государственный долг — это сумма
накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся
положительных сальдо бюджета.
Очевидно, что бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны между собою,
так как, во-первых, государственный займ является важнейшим источником покрытия бюджетного
дефицита; во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер бюджетного дефицита,
невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки величины
государственного долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита. Государственный
долг, как и бюджетный дефицит, исчисляется в абсолютных величинах и процентах к ВНП (ВВП).
Различают внутренний и внешний государственный долг. Внутренний долг — это долг
государства своему населению, а внешний долг — это долг иностранным государствам,
организациям, частным лицам.
Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с
ростом внешнего долга. Если погашение первого приводит к перераспределению доходов внутри
страны, то погашение внешнего долга сопровождается «утечкой» товаров и услуг, валюты.
Существуют некоторые пороговые значения измерения долгового бремени, превысив которые
страна может оказаться в долговой «петле». Такими пределами считаются:
– отношение долга к ВВП свыше 80%;
– превышение суммой долга размеров экспорта более чем в 2 раза;
– отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту свыше 15–20%.
В настоящее время сформировался довольно сложный механизм управления внутренним и
внешним долгами. Он включает мероприятия по привлечению новых займов (определение
размеров и сроков их выпуска, процентов по обязательствам, способов их размещения); их использованию;
определению источников, сроков и способов погашения долгов. Так, можно выделить
три способа возможного использования привлекаемых внешних ресурсов: финансирование
инвестиционных проектов и развитие экономики; бюджетное использование; смешанное
бюджетно-финансовое размещение. Погашение внешнего долга производится из трех основных
источников: бюджета; новых заимствований; золотовалютных резервов, собственности.
В российской практике существенную роль в обслуживании внешней задолженности играют
новые заимствования. Золотовалютные резервы направлялись на погашение задолженности только
в период долгового кризиса в 1991–1992 гг. А широко применяемый в международной практике
метод конвертации задолженности в акции предприятий в нашей стране практически не
применялся.
119
В условиях крупных бюджетных дефицитов правительства стремятся отсрочить погашение
внешних займов. С этой целью применяется практика реструктуризации внешнего долга —
превращение краткосрочных обязательств государства в средне- и долгосрочные обязательства с
согласия кредиторов. При этом могут использоваться различные методы: обмен краткосрочных
обязательств на средне- и долгосрочные бумаги; выкуп краткосрочных обязательств за счет
выпуска нового долгосрочного займа под более высокий процент и др. Такие мероприятия
облегчают финансовое положение государства лишь на время и в конечном счете ведут к
дальнейшему росту общей суммы задолженности.